Hintergrund: Der Europäische Emissionshandel und die aktuelle Diskussion zum Backloading


Stand: Mai 2013

Die EU und ihre Mitgliedsstaaten haben es sich zum Ziel gesetzt, den Klimawandel zu bekämpfen. Dazu wollen sie den CO2-Ausstoß in den nächsten Jahrzehnten drastisch reduzieren. Um dieses Ziel zu erreichen, hat man sich für den Emissionsrechtehandel als Hauptinstrument der europäischen Klimapolitik entschieden. Für jede Tonne CO2, die ein Industrieunternehmen nun emittiert, muss es ein Zertifikat vorweisen können. Zunächst wurde ein großer Teil kostenlos zugeteilt, vermehrt aber müssen diese Rechte über den EU-Emissionshandel erworben werden. Der Vorteil: So wird Klimaschutz zu einem Wirtschaftsfaktor. Unternehmen können Geld verdienen, indem sie Emissionen einsparen und überschüssige Zertifikate am Markt verkaufen. Auch klimafreundliche Investitionen in Entwicklungsländern zahlen sich hierbei aus (1) . Insgesamt soll so erreicht werden, dass klimaschädliches CO2 dort eingespart wird, wo dies am günstigsten ist.

Das Europäische Emissionshandelssystem wurde schrittweise eingeführt, wobei die erste Handelsphase (2005-2007) bewusst als Experimentierphase genutzt wurde. Ein grundlegendes Prinzip zu Beginn war das "Grandfathering". Das bedeutet, den betroffenen Industrieunternehmen wurden Zertifikate auf Basis früherer Emissionen kostenlos zugeteilt. Dabei wurden die Zertifikate im Rahmen "Nationaler Allokationspläne" durch die Mitgliedsstaaten der EU verteilt. In der zweiten Handelsphase wurden die Reichweite des Systems auf einige Nicht-EU-Mitgliedsstaaten ausgeweitet und die nationalen Verzeichnisse auf EU-Ebene vereinheitlicht. In der dritten Handelsperiode (2013-2020) werden die Zertifikate noch teilweise zugeteilt, aber schrittweise zunehmend versteigert. Für die Branchen, die besonders im internationalen Wettbewerb stehen und mit deren Abwanderung aufgrund steigender Belastungen zu rechnen wäre, wurde eine "carbon leakage list" beschlossen. Unternehmen, die hier aufgeführt werden, erhalten eine größere Anzahl kostenloser Zertifikate.

Wie also funktioniert der Emissionshandel konkret?
Nehmen wir zwei Unternehmen an: Unternehmen A und Unternehmen B. Unternehmen A arbeitet bereits hoch effizient und hat ein geringes Einsparpotential für CO2 und kann dies auch nur zu hohen Kosten ausschöpfen. Es emittiert dabei 400 Tonnen CO2. Unternehmen B dagegen hat ein hohes Einsparpotential und kann vergleichweise günstig CO2-Emissionen reduzieren. Es emittiert 800 Tonnen CO2. Der Gesetzgeber setzt nun eine marktweite Höchstgrenze für CO2-Emissionen in Kraft, etwa 1000 Tonnen, und legt fest, dass pro emittierter Tonne CO2 ein Zertifikat vorgelegt werden muss. Dafür versteigert der Gesetzgeber folglich bis zu 1000 Zertifikate am Markt. Das System heißt entsprechend "Cap&Trade", also etwa "Deckeln& Handeln". Theoretisch werden nun beide Unternehmen ihre Emissionen soweit reduzieren, dass die letzte eingesparte Tonne CO2 soviel kostet, wie ein Zertifikat am Markt. Das effiziente Unternehmen A wird also keine kostspieligen Einsparungen vornehmen und stattdessen 400 Zertifikate für 400 Tonnen CO2 ersteigern. Das ineffiziente Unternehmen B dagegen wird die vergleichsweise günstigen Einsparungen vornehmen und CO2-ärmer produzieren als vorher. Es wird also 600 Tonnen CO2 emittieren und dafür 600 Zertifikate kaufen. 200 Tonnen CO2 wird es aber einsparen, weil es billiger ist, auf die Emission zu verzichten, als Zertifikate zu kaufen. Es wird also sichergestellt, dass CO2 dort eingespart wird, wo es am günstigsten ist.
In diesem Beispiel wurde lediglich die Auktionierung der Zertifikate beschrieben. Sind sie erst mal im Umlauf, können Unternehmen darüber hinaus Geld verdienen, indem sie überschüssige Zertifikate verkaufen. Sie verdienen also Geld durch klimafreundliches Wirtschaften.
Unternehmen B reduziert beispielsweise seine Emissionen weiter und spart weitere 100 Tonnen CO2, und verkauft die 100 Zertifikate, die es nicht mehr benötigt. Unternehmen A kauft die Unternehmen über den Emissionshandel und steigert mit zunehmender Produktion seine CO2-Emissionen um 100 Tonnen. CO2 wird also dort reduziert, wo es volkswirtschaftlich am günstigsten ist.

Der Mechanismus hängt jedoch empfindlich von der Menge der Zertifikate ab. Genau hier aber gab es in der Vergangenheit Probleme und an der gleichen Stelle sehen auch derzeit viele Beobachter Handlungsbedarf.
Werden zu viele Zertifikate zugeteilt, gibt es am Markt einen Überschuss. Der Nachfrage steht ein zu großes Angebot gegenüber und der Preis verfällt. Das Instrument droht damit seine langfristige Wirksamkeit zu verlieren.

Was aber ist die richtige Menge für Zertifikate?
Die EU verfolgt das Ziel, die CO2-Emissionen der europäischen Wirtschaft bis 2050 um 80% zu reduzieren. Um diese Ziele zu erreichen, wurden einige Meilensteine festgelegt. In der kurzen Frist bedeutet dies, dass bis 2020 eine Reduktion der CO2-Emissionen um 20% erfolgen soll (2). Im Zeitverlauf werden erneut solche Ziele festgelegt werden müssen, um dem Langfristziel Schritt für Schritt näher zu kommen. Es ist also die Aufgabe der Politik, das Zertifikate-Angebot so festzusetzen, dass sich derjenige Preis einstellt, der das angepeilte Ziel (Reduktion von CO2-Emissionen um X Prozent) langfristig erreichbar macht. Nur wenn der Preis für CO2 hoch genug ist, lohnen sich Investitionen in CO2-effiziente Anlagen. Zu hoch sollte der Preis aber auch nicht sein, schließlich soll eine unnötige Belastung auf Kosten der Wettbewerbsfähigkeit ausgeschlossen werden. Es müssen also komplexe Prognosen erstellt werden, die vorausschauen, wie sich die Wirtschaft entwickeln und welche Nachfrage für Zertifikate es in der Handelsperiode geben wird. In der Vergangenheit war zu beobachten, dass die Politik dazu neigte, zu viele Zertifikate in Umlauf zu bringen. Die Preise verfielen in der Folge. In Zeiten der andauernden Wirtschaftskrise wird dies besonders deutlich. Während man zu Beginn der letzten Handelsperiode von einem moderaten Wachstum ausging, sieht sich die europäische Wirtschaft in den letzten Jahren mit einem deutlichen Nachfrageeinbruch konfrontiert. Seither gibt es einen Überhang an Zertifikaten. Aufgrund des Produktionsrückgangs in großen Teilen Europas wird weniger CO2 emittiert, folglich werden weniger Zertifikate nachgefragt und der Preis fällt aufgrund des konstanten Angebots ins Bodenlose.
Im Rahmen einer statischen Analyse (3) ist dies kein Problem. Schließlich wird dank des "Cap" sichergestellt, dass das CO2-Ziel eingehalten wird. Denn weiterhin muss ja für jede emittierte Tonne CO2 ein Zertifikat vorgelegt werden. Weil die Zertifikate begrenzt sind, ist auch der Ausstoß von CO2 begrenzt. Aufgrund dieser Analyse sehen konservative Akteure kein essenzielles Problem im Markt des Emissionshandels. Auch wenn, wie in Abbildung 1 ersichtlich, der Preis in den sprichwörtlichen Keller gefallen ist und von einem funktionsfähigen Markt kaum die Rede sein kann.

Abbildung 1: Entwicklung des CO2-Preises seit Bestehen des Emissionshandels

Bild "CO2Preise.JPG"

Quelle: comdirect.de

Legt man jedoch eine dynamische Analyse zu Grunde (4), kommt man zu anderen Ergebnissen. Diese Betrachtungsweise nimmt eine komplexere Analyse vor. Unternehmen treffen ihre Investitionsentscheidungen nicht, wie bei der statischen Analyse angenommen, losgelöst von Zeit und Raum. Vielmehr erfordern Investitionen langfristige Kalkulationen unter Unsicherheit, die einen teils sehr langen Planungshorizont erforderlich machen. Gerade im Bereich der Energieerzeugung und der energieintensiven Industrien sind lange Zeitspannen für Investitionen die Regel. Der Bau eines Kraftwerks oder Stahlwerks muss sich nicht nur heute, sondern auch in 30 Jahren rechnen. Gleiches gilt für Investitionen in Forschung und innovative Technologien. Der Preis für CO2-Emissionen ist hierfür ein wichtiges Kriterium. Da jedoch nicht nur der Preis heute, sondern auch der Preis in 1, 10 und 30 Jahren eine Rolle spielt, wird deutlich, dass in Wahrheit die Erwartungen der Unternehmen über die zukünftige Preisentwicklung von großer Bedeutung sind. Für das Funktionieren des Emissionshandels ist folglich zentral, dass die Politik denjenigen Preis sicherstellen kann, der CO2-arme Investitionen ökonomisch rentabel macht.

Mit diesem "Fragen und Antworten" soll etwas Klarheit in das kontroverse Thema "Backloading" gebracht werden. Durch diesen Eingriff in den Europäischen CO2-Emissionshandel, der auf europäischer Ebene scharf diskutiert wird, soll der Weg für eine strukturelle Reform des Emissionshandels geebnet werden. Dadurch soll das Erreichen der europäischen Klimaziele langfristig sichergestellt werden.


Fragen und Antworten zum Backloading



1. Was läuft schief im Europäischen Emissionshandel
Derzeit, da der CO2-Preis bei gut 2 Euro liegt, beobachten wir ein Problem, das sich aus einer Fehlfunktion des Marktes ergibt. Während es unrentabel ist, in klimafreundliche Anlagen und Innovationen zu investieren, zahlen sich klimaschädliche Investitionen aus. Dies wird, so steht zu befürchten, zu einem "Lock-in-Effekt" (5) führen. Dabei investieren Unternehmen heute in "CO2-intensive" Anlagen bzw. versäumen Investitionen in CO2-Effizienz. Steigt in Zukunft der CO2-Preis wieder an (aufgrund diskretionärer (6) Entscheidungen der Politik oder durch eine Belebung der Konjunktur), entstehen hohe volkswirtschaftliche Kosten, will man die Klimaziele einhalten, und damit enormer Druck auf die Politik, diese aufzuweichen.

Was den CO2-Markt von einem normalen Markt schließlich so grundlegend unterscheidet, ist die synthetische Natur des CO2-Marktes: er ist durch die Politik erschaffen worden, um das politische Ziel, die Bekämpfung des Klimawandels, zu erreichen. Dafür wurde die Möglichkeit, CO2 auszustoßen, künstlich verknappt. Folglich hängt die Wirksamkeit dieses Instruments vom Management der Politik ab. Wenn der Ausstoß klimaschädlichen Kohlendioxids nichts kostet, kann auch kein ökologisches Verhalten der Unternehmen erwartet werden: das "Gut Klima" ist nichts mehr wert. Derzeit ist der Fortbestand des europäischen Emissionshandels durch den Preisverfall in Frage gestellt. Es droht ein Rückfall in nationale Klimapolitiken, in dem Klimapolitik zum negativen Standortfaktor wird. Führt Land A eine CO2-Steuer ein, verteuert das die Produktion dort, während Land B ohne diese Steuer hieraus einen Wettbewerbs- bzw. Standortvorteil erhält. Klimaschutz als globales öffentliches Gut erfordert die Kooperation möglichst vieler Länder, sonst droht er wirkungslos zu bleiben.


2. Was soll dagegen unternommen werden?
Durch "Backloading", also einer vorübergehenden Herausnahme von Zertifikaten, versucht die Europäische Kommission, den Preisverfall zu stoppen. Das Backloading soll den Weg für strukturelle Maßnahmen ebnen und damit Zeit schaffen, das vorherrschende Problem des Zertifikateüberschusses grundlegend anzugehen. Während der Umweltausschuss des Europäischen Parlaments dem Vorhaben grünes Licht gegeben hatte, scheiterte es am Veto der konservativen Fraktionen im Plenum des Europäischen Parlaments. Auch Europäischer Rat (also die nationalen Regierungschefs) und der EU-Ministerrat (also die nationalen Umwelt- bzw. Wirtschaftsminister) sind uneins. Während das Europäische Parlament sich offiziell als erstes positionieren muss, wäre eine klare Stellungnahme der nationalen Regierungen dennoch ein wichtiges Signal in der aktuellen Debatte.

3. Was ist "Backloading" und was waren die jüngsten Entscheidungen?
Backloading ist ein Vorschlag der Europäischen Kommission, den Zeitplan für die Versteigerungen der CO2-Zertifikate so zu ändern, dass ein Teil der Zertifikate später, nämlich zum Ende der Handelsperiode (7) , versteigert wird. Dadurch soll der derzeitige Überschuss reduziert und ein Anstieg des CO2-Preises veranlasst werden. Dafür soll die entsprechende Richtlinie 2003/87/EG geändert werden. Matthias Groote MdEP, zuständiger Berichterstatter, unterstützt in seinem Bericht das Vorgehen der Kommission prinzipiell. Er stellt jedoch klar, dass es sich um einen einmaligen Vorgang handeln solle, auf den strukturelle Maßnahmen folgen müssten.
Nachdem der Umweltausschuss des Europäischen Parlaments bereits sein positives Votum abgegeben hatte, wurde der Kommissionsvorschlag am 16. April 2013 vom Europäischen Parlament gegen die Stimmen der sozialdemokratischen und grünen Abgeordneten vorerst abgelehnt. Die Reaktion am Markt war ein plötzlicher Rückgang des CO2-Preises um 40%. Dies verdeutlicht die Relevanz von Politik und Erwartungen der Marktakteure und widerspricht der These, hier spiegelten sich nur "rein ökonomische" Erwägungen wider. Der Markt ist in seiner Funktionsweise gestört.


4. Was sind die unterschiedlichen Sichtweisen zu Backloading?
Grundsätzlich gibt es folgende Sichtweisen zum Backloading:

1) Die erste sieht staatliche Eingriffe in den Markt grundsätzlich kritisch und fordert, die Marktkräfte frei arbeiten zu lassen. Alles andere schaffe nur Verzerrungen und Ineffizienzen, die zu Wohlfahrtsverlusten führten. Selbst bei einem CO2-Preis von 0 Euro würden die Klimaziele erreicht. Schließlich sei durch das "Cap", also die Begrenzung der CO2-Emissionen, dank einer begrenzten Zertifikatemenge im System die Erreichung des Emissionsziels sichergestellt.
Der Hauptgrund für den niedrigen Preis sei die Wirtschaftskrise. Die niedrigen Preise spiegelten die niedrige Wirtschaftstätigkeit in Europa wider. Alles funktioniere also korrekt. Ein künstliches Verknappen der Emissionsrechte wäre ein schädlicher Kostentreiber und gefährde Arbeitsplätze gerade dort, wo es die Menschen derzeit am härtesten treffe. Unternehmen bräuchten eine verlässliche Politik und Markteingriffe korrumpierten das Vertrauen darin.

2) Die zweite Sichtweise, die auch von den deutschen Sozialdemokraten vertreten wird, betrachtet den CO2-Markt als ein künstlich geschaffenes Instrument. Funktioniert dieses nicht wie gewünscht, müsse die Politik eingreifen, sollen die Ziele nicht gefährdet werden. Während es auch für "normale" Märkte, also etwa den Kartoffelmarkt, schon gute Gründe geben könne, von Seiten der Politik zu regulieren, sei dies bei einem "künstlichen" Markt umso mehr der Fall. Schließlich hätte man diesen Markt ja gerade deshalb geschaffen, um das Gut "Klima" künstlich zu verknappen und so Klimaschutz zu gewährleisten. Das Hauptaugenmerk liege darauf, Investitionssicherheit für klimafreundliche Anlagen und Technologien zu gewährleisten. Dies könne nur durch vorausschaubare CO2-Preise sichergestellt werden. Hierfür seien Berechenbarkeit und Glaubwürdigkeit des Emissionshandels von großer Bedeutung. Viele Anhänger dieser Sichtweise sehen das "Backloading" als temporären Eingriff, auf den strukturelle Eingriffe folgen müssten, die das Problem des Zertifikateüberschusses auch langfristig lösen. Dafür erarbeitet die Europäische Kommission derzeit Vorschläge.

3) Daneben gibt es auch Gegner des Backloading, die den Emissionshandel bewusst nicht korrigieren wollen, weil sie diesen grundsätzlich ablehnen. Diese sprechen sich für Klimapolitik aus, halten ein Marktinstrument jedoch für ungeeignet, ökologische Probleme zu lösen. Sie plädieren daher für europäische Steuern und Grenzwerte um CO2-Einsparungen herbeizuführen. Besonders stören sich diese Vertreter daran, dass im Emissionshandel auch Banken eine große Rolle spielen. Als Händler von Zertifikaten und damit verbundenen Wertpapieren könnten sie ungerechtfertigte Gewinne erzielen. Diese Sichtweise spielt in der allgemeinen Diskussion jedoch eine untergeordnete Rolle. Insbesondere wird die Forderung nach einer europäischen CO2-Steuer mehrheitlich als unrealistisch abgewiesen. Diese sei aufgrund politischer und rechtlicher Rahmenbedingungen der EU auf absehbare Zeit nicht zu verwirklichen. Damit bliebe die Alternative: europäischer Emissionshandel oder nationale Steuern.

Ähnliches gilt für Akteure, die sich offen gegen staatliche Anstrengungen aussprechen, den Klimawandel zu bekämpfen. Diese lehnen ebenfalls das Backloading ab, weil sie Bemühungen, den Emissionshandel zu stabilisieren, für schädlich halten. Beide diametral gegenüberstehende Sichtweisen teilen aber die gleiche Analyse: der Emissionshandel droht zu scheitern und könnte durch das Backloading unterstützt werden.


5. Können wir uns in Zeiten einer andauernden Wirtschaftskrise in Europa wirklich höhere Energiekosten leisten und würde das nicht zu mehr Arbeitslosigkeit führen?
Die Frage beruht auf der Annahme, dass höhere CO2-Preise zu höheren Energiepreisen führen und höhere Energiepreise Arbeitsplätze gefährden.
Ob diese Annahmen einer kritischen Untersuchung standhalten, ist fraglich. An den Energiemärkten (hier ist vor allem Strom relevant, da nur dieser vom Emissionshandel direkt betroffen ist) zeigt sich, dass die niedrigen CO2-Preise kaum an den Verbraucher weitergegeben werden. Vielmehr wurde bereits mit höheren CO2-Preisen kalkuliert und die Differenz dann als Gewinn einbehalten (8).

Ein weiter Punkt ist die Komplexität der Regulierung. Der Europäische Emissionshandel ist zwar das Kernstück der Europäischen Klimapolitik aber eben nur ein Element im Geflecht europäischer und nationaler Regulierungen im Bereich von Energie-, Umwelt- und Wirtschaftspolitik. Die Wechselwirkungen sind hierbei komplex und schwer zu überblicken. Es ist aber festzuhalten, dass erneuerbare Energieträger mittel- bis langfristig konkurenzfähig sein werden. Durch ein Stimulieren der Investitionen in die Erneuerbaren trägt die EU perspektivisch zu tragfähigen Energiepreisen bei.

Solche Unternehmen, die im internationalen Wettbewerb stehen und gefährdet sind, ihre Produktion aufgrund des Emissionshandels ins Ausland zu verlagern, wo die Regulierung dann laxer wäre und die CO2-Belastung netto sogar steigen würde, bekommen kostenlose Zertifikate zugeteilt. Dies wirkt auch der möglichen Gefährdung von Arbeitsplätzen entgegen.
Des Weiteren stimuliert der Emissionshandel den Ausbau Erneuerbarer Energien. Dies bietet einerseits Potenzial für Wachstum und neue Arbeitsplätze. Andererseits können hierdurch langfristig Wettbewerbsvorteile durch niedrigere Energiekosten und im Sektor fortschrittlicher, emissionsarmer und energieeffizienter Technologien entstehen. Gerade Länder, die derzeit in einer Wirtschaftskrise stecken, bieten großes Potential für Investitionen in Energien aus Sonne und Wind. Durch den Preisverfall am Zertifikatemarkt beraubt man Griechenland, Spanien und Co dieser Chance.


6. Wie geht es jetzt weiter mit der europäischen Klimapolitik?
Der Backloading-Vorschlag der Europäischen Kommission wurde am 16. April 2013 vom Europäischen Parlament an den federführenden Umweltausschuss zurückverwiesen. Ab diesem Zeitpunkt hat dieser drei Monate Zeit, zu reagieren. Nach derzeitiger Planung wird der Umweltausschuss im Juni über einen neuen Entwurf beraten und im Juli das Europäische Parlament darüber abstimmen. Gleichzeitig wird der Vorschlag im Ministerrat beraten. Die deutsche Bundesregierung ist bei dem Thema gespalten: Bundesumweltminister Altmeier wirbt offen für das Backloading, Bundeswirtschaftsminister Rösler ist dagegen. Bundeskanzlerin Merkel hat lange keine klare Stellung bezogen und hat nun hinsichtlich möglicher aktiver Maßnahmen auf das Ende des Jahres verwiesen. Ändern sich die Mehrheiten zu Gunsten des Backloading oder findet sich ein Kompromiss, kann der Kommissionsvorschlag noch umgesetzt werden. Falls nicht, droht ein anhaltender Preisverfall mit den beschriebenen negativen Auswirkungen auf die Effektivität und den Fortbestand der europäischen Klimapolitik.


Quellen:


> The EU Emissions Trading System (EU ETS), DG Klima

> Structural reform of the European carbon market, DG Klima

> Carbon Leakage, DG Klima

> Backloading im Europäischen Gesetzgebungsverfahren

> ZEIT ONLINE, "Europaparlament stoppt Reform des Emissionshandels", 16.04.2013

> ZEIT ONLINE, "Europaparlament soll vor Sommer neu über Emissionshandel abstimmen", 07.05.2013

> Entwicklung des CO2-Preises bei comdirect.de


(1.) Sogenanntes "Offsetting".
(2.) Referenzwert sind hierfür jeweils die CO2-Emissionen von 1990.
(3.) Eine Betrachtung, die den Faktor "Zeit" außer Acht lässt.
(4.) Eine Betrachtung, die den Faktor "Zeit" einbezieht.
(5.) So bezeichnen Ökonomen in der Wohlfahrtsökonomie den Effekt, bei dem Akteure aufgrund hoher Wechselkosten (Kosten des Umstiegs von einer konventionellen auf eine innovative Technologie) bei einer relativ teuren Lösung verharren, obwohl eine günstigere Lösung zur Verfügung stünde. Die Folge sind Wohlfahrtsverluste.
(6.) Nicht-regelgebundene, einmalige Politikentscheidungen.
(7.) Die dritte Handelsperiode dauert von 2013 bis 2020.
(8.) Hier spricht man häufig von "windfall profits", also etwa "Gewinnen aus dem Nichts".


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Warum die SPD in Europa für Steuergerechtigkeit eintritt.


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OLAF kämpft gegen Betrug

Die finanziellen Interessen der EU und ihrer Steuerzahler zu schützen, ist Aufgabe des Europäischen Amts zur Betrugsbekämpfung (OLAF = Office Européen de Lutte Anti-Fraude). OLAF kann bei begründetem Verdacht Untersuchungen einleiten und eigene Ermittlungen durchzuführen. Zu den Aufgaben von OLAF gehört es, Betrug im Zollbereich aufzudecken und zu untersuchen. Unter 0800-1820595 ist OLAF europaweit erreichbar.

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